گزارشی از فراز و فرودهای بیمه بیکاری در ایران

گیرا آنلاین– در بخشی از این گزارش، ضمن ارائۀ استانداردهای سازمان بین‌المللی کار در خصوص طرح‌های حمایت از بیکاران، تاریخچۀ مختصری از شکل‌گیری طرح‌های بیمۀ بیکاری اجباری ارائه شده و ویژگی‌های کلیدی آن‌ها، شرایط احراز، نحوۀ محاسبۀ مقرری بیکاری، مدت برخورداری و نهاد اجراکنندۀ این طرح‌ها در ایران و ۲۲ کشور جهان مقایسه شده است.

کارکرد طرح‌های بیمۀ بیکاری در ایران و جهان

در این گزارش آمده که ایران (۱۹۴۶) در منطقۀ آسیا و اقیانوسیه جزء کشورهای متقدم و پیشتاز در توجه قانونی به مسئلۀ حمایت از بیکاران بوده است.

در عین حال، دولت‌ها نقشی مهم و اساسی در ادارۀ طرح‌های حمایت از بیکاران در بیشتر کشورهای توسعه‌یافتۀ اروپایی بر عهده دارند. در بعضی از کشورها، مانند بریتانیا، نروژ و آلمان، دولت‌ها تأمین هرگونه کسری صندوق‌های بیمۀ بیکاری را تضمین می‌کنند، و بیمۀ بیکاری در برخی کشورها، مانند روسیه یا فنلاند (در قالب طرح بیمۀ بیکاری پایه)، تماماً توسط دولت ارائه می‌شود. این در حالی است که در ایران از لحاظ قانونی نقش مشخصی برای دولت در تأمین مالی صندوق بیمۀ بیکاری در نظر گرفته نشده و هرگونه پرداختی از سوی دولت به این صندوق قاعدتاً کمک تلقی می‌شود.

ارائه طرح های اختیاری و مساعدت بیکاری در برخی کشورها

ارائۀ همزمان بیمۀ بیکاری و مساعدت بیکاری (مانند بریتانیا، بحرین، هلند، فنلاند، آلمان و اسپانیا) یا ارائۀ طرح‌های اختیاری به همراه طرح‌های اجباری بیمۀ بیکاری برای پوشش افراد غیرمشمول (مانند سوئد) و یا ارائۀ همزمان طرح‌های بیمۀ بیکاری از نوع بیمه‌های اجتماعی و حساب‌های انفرادی (مانند شیلی) در برخی کشورها مشاهده می‌شود. این امر احتمال پوشش شمار بیشتری از بیکاران را در کشورها فراهم می‌کند. درحالی‌که طرح بیمۀ بیکاری در ایران تنها مشمول تعداد محدودی از نیروی کار (بیمه‌شدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعی) کشور می‌شود و به همین دلیل است که سهم مقرری‌بگیران این صندوق از کل بیکاران کشور بسیار ناچیز (کمتر از ۱۰ درصد) است.

سخاوتمندی طرح بیمۀ بیکاری در ایران

سخاوتمندی طرح بیمۀ بیکاری در ایران از نظر مبلغ مقرری در بین کشورهای مورد بررسی قابل‌ملاحظه است؛ در حالت حداکثری، مقدار مقرری می‌تواند ۸۰ درصد متوسط دریافتی ماهانۀ فرد در ۹۰ روز قبل از شروع بیکاری باشد و گرچه در حالت حداقلی این نسبت به ۵۵ درصد متوسط دریافتی کاهش می‌یابد، این مقدار درهرصورت، از حداقل مزد قانونی کمتر نیست.

لزوم مرتبط ساختن مقدار مقرری بیکاری با مدت زمان بیکاری

برای اینکه مقرری بیکاری به ضدانگیزه برای پیوستن به بازار کار تبدیل نشود، بسیاری از کشورها ارتباط مؤثری بین مزایا (مقدار و مدت برخورداری) و مدت بیکاری فرد برقرار می‌کنند. به‌طور مشخص، در کشورهایی مانند لیتوانی، روسیه، پرتغال و شیلی (طرح بیمۀ مبتنی بر اشتغال) مقدار مزایا با گذشت زمان کاهش می‌یابد. به‌علاوه، در کشورهایی مثل آلمان و پرتغال، مدت برخورداری را به سن بیمه‌شده هم مرتبط می‌کنند تا انگیزه برای تسریع یافتن شغل توسط بیکاران با سنین کمتر افزایش یابد. این در حالی است که مقدار مقرری بیکاری در ایران در طول مدت برخورداری نه‌تنها کاهش نمی‌یابد، بلکه متناسب با سایر مستمری‌ها سالیانه افزایش هم می‌یابد.

مکانیسم‌های انگیزشی طرح‌های بیمه بیکاری برای تشویق به پیوستن به بازار کار

در برخی کشورها پاداش‌هایی برای ترغیب مقرری‌بگیران به اشتغال مجدد یا جستجوی فعال شغل در نظر گرفته می‌شود؛ به‌عنوان‌مثال، کشورهایی مانند فنلاند، ژاپن و کرۀ جنوبی، با پرداخت کمک‌هزینه‌هایی مانند اشتغال مجدد سریع، کمک‌هزینۀ توسعۀ اشتغال‌پذیری افراد، و کمک‌هزینه‌های حمل‌ونقل و نقل‌مکان، به تشویق بیکاران برای گذراندن دوره‌های آموزش حرفه‌ای یا جستجوی شغل می‌پردازند، و یا در کشوری مانند رومانی، مقرری فرد بیکاری که قبل از اتمام دورۀ برخورداری از مقرری، اشتغال تمام‌وقت را از سر می‌گیرد، قطع نمی‌شود، بلکه معادل ۳۰ درصد مزایا در طول باقیماندۀ دوره به او پرداخت می‌شود. اما در طرح بیمۀ بیکاری ایران، چنین مکانیسم‌های انگیزشی به‌طور فعال وجود ندارد.

مکانیسم‌های نظارت و کاریابی در طرح‌های بیمه بیکاری

ادامۀ پرداخت مقرری در بسیاری از کشورها به تلاش مقرری‌بگیر برای یافتن شغل جدید یا اشتغال به کار مجدد بستگی دارد و در صورتی که مقرری‌بگیر از پذیرش شغل مناسب خودداری کند یا گزارش‌هایی را در خصوص تلاشش برای یافتن شغل به‌صورت منظم به ادارۀ کار ارائه نکند و یا اینکه در دوره‌های آموزشی یا فنی‌وحرفه‌ای شرکت نکند، مقرری قطع خواهد شد. در قانون بیمۀ بیکاری ایران، گرچه این موارد در مادۀ ۸ قانون بیه بیکاری به‌طور شفاف ذکر شده، اجرای آن‌ها به دلیل نبود سازِکار کاریابی فعالانه و نظارت کارآمد جستجوی شغل توسط بیمه‌شده با ابهام مواجه است.

فراز وفرودهای فراوان بیمه بیکاری در ایران

در گزارش موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی همچنین وضعیت صندوق بیمۀ بیکاری ایران از نظر پوشش، کفایت مقرری، ویژگی‌های مقرری‌بگیران، و منابع و مصارف مورد بررسی قرار گرفته و براین‌اساس، مهم‌ترین چالش‌های این حوزه احصا شده است. به‌طور مشخص، خلاصۀ نتایج حاصل از بررسی وضعیت صندوق بیمۀ بیکاری از ابعاد پیش‌گفته به شرح زیر است:

* تعداد مقرری‌بگیران، به‌رغم فراز و فرودهای فراوان در سال‌های مختلف، به‌طورکلی روندی صعودی داشته و از حدود ۱۹هزار نفر در سال ۱۳۶۸ به حدود ۲۳۹ هزار نفر در سال ۱۳۹۷ رسیده است. باتوجه‌به اینکه تعداد بیکاران متأثر از ادوار اقتصادی است، این روند تا حدود زیادی محصول وضعیت رکودی حاکم بر کشور بوده است.

* نرخ رشد تعداد مقرری‌بگیران بیکاری بسیار پرنوسان بوده است؛ این نرخ در برخی از سال‌ها منفی بوده (در سال‌ ۱۳۷۸ این نرخ حدود منفی ۳۰ درصد بوده است)، و در برخی سال‌ها بسیار زیاد بوده است (حدود ۵۱ درصد در سال ۱۳۷۲). به‌طور متوسط، این نرخ از سال ۱۳۶۹ تا ۱۳۹۷، حدود ۲۷/۱۰ درصد بوده است.

* ازآنجایی‌که جمعیت مشمول صندوق بیمۀ بیکاری تنها به مشمولین قانون کار و قانون تأمین اجتماعی محدود است، درصد پوشش آن نسبت به کل بیکاران در کشور بسیار محدود است.

* نرخ جایگزینی نسبتاً بالای مقرری بیکاری در ایران (بین ۵۵ تا ۸۰ درصد متوسط دستمزد در ۹۰ روز قبل از بیکاری) وجود داشته است.همچنین مقدار میانگین مقرری بیکاری پرداختی در سال ۱۳۹۸ (تقریباً ۲٫۷ میلیون تومان معادل ۱٫۸ برابر حداقل مزد در این سال)، به‌ترتیب معادل ۶۷٫۸ و ۵۹٫۲ درصد متوسط هزینۀ خالص و متوسط درآمد یک خانوار شهری در سال ۱۳۹۸ بوده است.

* تعداد مقرری‌بگیران مرد در سال ۱۳۹۲ نزدیک به ۳ برابر مقرری‌بگیران زن بوده که در سالهای اخیر به ۲٫۴ برابر کاهش پیدا کرده است.

* بیشترین برقراری‌های جدید در ردۀ سنی ۲۵ تا ۳۴ سال و سپس ۳۵ تا ۴۴ سال است. این امر از آنجا ناشی می‌شود که معمولاً افراد با سابقۀ شغلی کمتر بیشتر در معرض تعدیل قرار دارند.

* استان‌های تهران (شامل ادارات شرق تهران بزرگ، غرب تهران بزرگ و شهرستان‌های تهران)، اصفهان، خراسان رضوی، البرز، آذربایجان شرقی، فارس، مازندران، گیلان، قزوین و خوزستان به‌ترتیب ۱۰ استان با بیشترین تعداد بیمۀ بیکاری برقرارشده هستند. علت اصلی اینکه چرا در این استان‌ها بیشترین برقراری‌های بیمۀ بیکاری رخ داده به سهم بیشتر این استان‌ها در کل بیمه‌شدگان مشمول صندوق بیمۀ بیکاری برمی‌گردد.

* براساس آخرین اطلاعات موجود، بیمه‌شدگان بخش فلزات اساسی، ماشین‌های الکتریکی و غیرالکتریکی؛ خدمات؛ تجارت، بانک، بیمه، مستغلات و امور مربوطه؛ صنایع محصولات شیمیایی و کائوچوئی؛ و صنایع مواد غذایی و دخانیات به‌ترتیب با ۲۱، ۱۶، ۱۴، ۱۳ و ۱۱ درصد حوزۀ فعالیت عمدۀ مقرری‌بگیران را تشکیل می‌دهند.

* آخرین یافته ها نشان می دهد حدود ۶۲ درصد بیمه‌شدگانِ مشمول بیمۀ بیکاری به دلیل اتمام قرارداد و ۲۷ درصد آن‌ها، به علت عدم‌نیاز کارفرما، مقرری‌بگیر بیکاری شده‌اند. تعطیلی کارگاه، حوادث غیرمترقبه و اخراج موجه، هر کدام با سهم تقریباً ۳ درصد، سه علت مهم دیگر وقوع بیکاری در بین مقرری‌بگیران بوده‌اند.

* مقرری ۶۸ درصد مقرری‌بگیران براساس تازه ترین مطالعات انجام شده، به دلیل پایان دورۀ استحقاق قطع شده است. این بدان معناست که افراد تا پایان دورۀ برخورداری خود از مقرری استفاده کرده‌اند. تنها ۲۸ درصد مقرری‌بگیران به دلیل اشتغال یا بازگشت به شغل از زمرۀ مقرری‌بگیران خارج شده‌اند. جالب‌توجه است که مقرری حدود ۲ درصد از مقرری‌بگیران به دلیل برقراری مستمری بازنشستگی و ازکارافتادگی (به‌ترتیب ۱٫۸۴ و ۰٫۱۴ درصد) قطع شده است.

* تا سال ۱۳۸۱، به‌غیراز سال‌های ۱۳۷۳ و ۱۳۷۷، همواره صندوق بیمۀ بیکاری با مازاد مواجه بوده، به‌گونه‌ای‌که مازاد انباشتۀ صندوق در پایان سال ۱۳۸۰ به مقدار ۲۹٫۷  میلیارد تومان بوده است. اما از سال ۱۳۸۱ میزان هزینه‌های صندوق از درآمدهای آن پیشی گرفت و این وضعیت تا پایان سال ۱۳۹۲ ادامه یافت؛ این امر منجر به انباشت کسری به میزان ۷۱۹ میلیارد تومان در پایان این سال شد. مهم‌ترین دلیل این وضعیت وقوع بحران در صنایع نساجی کشور و به‌تبع‌آن تصویب قانون حمایت از بازسازی و نوسازی صنایع نساجی کشور در سال ۱۳۸۰ و متعاقب آن، قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور با رویکرد تعدیل نیروهای مازاد در سال ۱۳۸۳ بوده است.

* از سال ۱۳۹۳ تا پایان سال ۱۳۹۶ به مدت ۴ سال این روند معکوس شد و از میزان کسریِ انباشته کاسته شد، اما سپس، مجدداً روند انباشتِ میزان کسری از سر گرفته شد. درمجموع، در پایان سال ۱۳۹۷، میزان کسری انباشتۀ صندوق بیمۀ بیکاری بالغ‌بر ۲۶۰ میلیارد تومان بوده است. بر اساس گزارش سازمان تأمین اجتماعی، این رقم تا پایان تیرماه ۱۳۹۸ به ۵۳۰ میلیارد تومان و به بیش از ۸۰۰ میلیارد تومان در پایان سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. این وضعیت تا حدود زیادی ناشی از شرایط رکودی در اقتصاد کشور در سال‌های اخیر بوده است.

* دامنۀ نوسان نسبت درآمدها به هزینه‌های صندوق در دورۀ ۱۳۸۰-۱۳۹۷ بین ۰٫۸۵ تا ۱٫۱۲ بوده است؛ یعنی در بدترین حالت هزینه‌ها ۱۵ درصد از درآمدهای صندوق بیشتر بوده و در بهترین حالت، درآمدها ۱۲ درصد از هزینه‌ها بیشتر بوده است.

* به‌طور متوسط، نرخ رشد هزینه‌ها از نرخ رشد درآمدهای صندوق بیمۀ بیکاری در دورۀ فعالیت صندوق بیشتر بوده است: درحالی‌که متوسط رشد هزینه‌های صندوق در ۱۳۶۹-۱۳۹۷ حدود ۳۶٫۵ درصد بوده، متوسط رشد درآمدها در این دوره ۳۰٫۳ درصد بوده است.